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太上，不知有之；其次，亲之；其次，誉之；其次，畏之；其下，侮①（wǔ）之。
信不足焉，有不信焉②。悠兮其贵言③。功成事遂，百姓皆谓我自然。
统治者治理国家的水平，可以分为五个层次和境界。
最高的境界水平是，以无为立国，老百姓不知道有统治者，既不知道他叫什么名字、长什么样子，也不知道他做了些什么。这是因为他无为而治，施加于百姓的措施符合民心、顺应民意，一切工作水到渠成，百姓浑然不觉，都误以为自己本来就是这样。这一等的统治者达到了“处无为之事，行不言之教”，“道隐无名”、“天下希及之”的圣人境界。百姓对他“不可得而亲，亦不可得而疏；不可得而利，亦不可得而害；不可得而贵，亦不可得而贱”，双方相安无事，统治者轻松自如，不劳不累，故为天下贵。
次一等的统治者，以仁爱立国，所有的百姓都熟悉他，亲近他，爱戴他，他爱民如子，与百姓朝夕相处，反过来百姓也都把他当作自己的亲人一样对待，有什么心里话都对他讲，有需求和困难就毫不犹豫第一个找到他。但是，有所爱必有所恨，有所依必有所赖。怨恨和依赖必然在某些方面随后产生。这是因为统治者已经有所作为了。
再次一等的统治者，以诚信立国，他诚实守信、以身作则，是天下人的道德榜样，百姓并不把它当作自己的亲人，而是把他当作典范和楷模，尽管跟他有一定的心理距离、生活距离，但是都衷心地仰慕他、赞美他、欣赏他、夸耀他、敬重他、相信他、追随他。不过，有夸耀必有诽谤，有敬重必有轻蔑。诽谤和轻蔑必然在一定的方面和时间随之产生。
再次一等的统治者，百姓不愿意追随他，不愿意服从他。他以刑罚立国，实施恐怖政策，以此震慑天下，于是天下人都害怕他、恐惧他，不得不服从他，尽可能逃离他，对他敬而远之。
最下等的统治者，言而无信，说话不算数，以诈伪立国。他善于玩弄权术，耍阴谋诡计，说话轻诺寡信，政策朝令夕改，行为前后不一，待人两面三刀，做事愚弄百姓。百姓都不相信他、蔑视他、诅咒他。
统治者之所以得不到百姓的信任，其根本原因是统治者言而无信。所以，统治者要少说话，一旦说话就要言而有信、说到做到。因此，最优秀的统治者好像从不发号施令，看上去总是悠悠然如天上的飘云，自由自在，无所作为，但是他在潜移默化和无声无息中就已经把自己的宝贵的命令发布实施了，如同润物无声的春雨一般。等到事情成功了、完结了，百姓都不知道所以然，也不知道自己在不知不觉中发生怎样的变化，反而以为自己本来就是这个模样，统治者什么都没做，与统治者无关。
①侮：轻蔑、侮辱。②信不足焉，有不信焉。这一句在第二十三章中也有出现。在此处出现具有特别意义，这表明此章为一节点。③悠兮其贵言：统治者发出的号令，悠悠然如春风化雨、润物无声。
道的最大特点就是隐于无名、无为而治。老子认为，最好的统治者应当象道一样，隐于无名、无为而治。隐于无名和无为而治的前提是，没有分别心，没有好恶心，没有自私心，没有功利心，生死同一，对万物一视同仁，对一切事情无差别对待，因而“处无为之事，行不言之教”。本章所阐述的统治者的第二种到第五种情况，具有了分别心、好恶心、自私心，好生恶死，都是有为而作。由于分别好恶的情况逐步递进，所以矛盾越来越严重、社会越来越混乱。对于我们普通人而言，之所以不能理解无为而治的思想，是因为我们心中具有无法消除的自私心、虚荣心、贪婪心，尤其是对于死亡的恐怖之心更是无法消除。因此，我们无法设身处地想象无为而治的那种状况。在老子看来，在大道的眼里生死没有差别，一切都是自然，因而无所爱也无所恨、无所取也无所舍，而我们世俗之人却完全相反，这是一切问题的根源。
从某种角度讲，这个世界真正的最高统治者是思想家、理论家、哲学家，而不是所谓的国王、皇上或最高领导人。思想家、理论家、哲学家把自己的思想传播给世界，然后隐姓埋名，不为人知。这些思想家、理论家、哲学家的思想代代相传，统治人们的头脑，支配人们的行动，人们却毫无察觉。对于中华民族而言，中华文化深受老子思想的熏染，炎黄子孙的道德信念、思想方法、思维习惯、人格品质、生活作风等无不受到《道德经》深刻影响，但是很少有人明确地清醒地意识到这一点。从这个角度讲，老子就是这样一位“太上，不知有之”的超级统治者。
